农村房屋和土地抵押贷款新规21个重要问题解读(附:银行视角-逐条对照分析2016)|法客帝国
对两权抵押贷款新规的梳理与初步解读
阅读提示：2016年3月24日下午四点，中国人民银行官网终于发布了“中国人民银行中国银行业监督管理委员会中国保险监督管理委员会财政部国土资源部住房和城乡建设部关于印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》的通知”和“中国人民银行中国银行业监督管理委员会中国保险监督管理委员会财政部农业部关于印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》的通知”两份重磅文件（以下合称“两权抵押新规”），并立施行。
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完整目录
一、这是一个影响深远的“大新闻”
二、两权抵押的背景和早期试点情况
三、两权抵押贷款试点相关法律问题
四、两权抵押贷款新规核心条文解读
五、农地抵押贷款与农房抵押贷款办法逐条对照分析
一、这是一个影响深远的“大新闻”
国务院在2015年8月10日发布的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发(2015)45号）所明确的 “农村承包土地的经营权和农民住房财产权”抵押贷款试点方案，和全国人民代表大会常务委员会2015年12月27日发布的《关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》（2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过）两个重要文件所明确的为实现“农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款”而暂停的《物权法》和《担保法》部分条款的规定，终于落地。其中，农房抵押贷款试点范围为59个县市区，农地抵押贷款试点范围为232个县市区。
毫不夸张的说，这是一项足以影响亿万农民和农业发展模式的重大改革。农民赖以生存的生产资料和重要财产是基于《农村土地承包法》和《土地管理法》取得的土地承包经营权和宅基地使用权，然而根据《物权法》第一百八十四条和《担保法》第三十七条规定“耕地和宅基地均不得抵押”，这两项财产并没有金融功能，不能有效流转，不能抵押融资，严重限制了农村资源、资金、资产的流动，制约了农业和农村的发展，也严重约束和限制了农民的财产自由（直观的例子，在城市若有一套住房，当需要创业或遇到重大疾病时，可以马上办理抵押贷款得到一笔资金解决生产生活中的重大问题；而若在农村有一套住房，哪怕是豪宅，也不具备任何融资和变现的能力，也不具备经济保障功能，更不具备任何投资价值）。而今，两权抵押大范围试点的铺开，一方面意味着农村核心资源开始流动能促进农村的发展和三农问题的解决，另一方面各大银行及相关机构（如至少会涉及评估机构、拍卖机构、公证机构、律师事务所，乃至法院、地方政府、登记部门、征信机构、担保公司等）都面对新的担保物并开展一系列工作。
为便于读者更好理解两权抵押制度的背景、发展以及新规的核心内容，笔者结合多年来对农地和农宅抵押相关法律问题的跟踪和关注，围绕“土地的经营权和农民住房财产权”抵押相关问题，解读、梳理和分析如下。
二、两权抵押的背景和早期试点情况
较之农民住房财产权（宅基地使用权及农村住房所有权），两权之一的“土地承包经营权”在近十年来，各地尝试和试点都较多，而且方式多样，范围也较广。
如国务院2008年以《关于武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验总体方案的批复》批准了武汉为“两型社会”试验区并被赋予先行先试的政策创新权。2009年又以《关于成都市统筹城乡综合改革试验总体方案的批复》及《关于重庆统筹城乡综合配套改革试验总体方案的复函》批准了成都、重庆两个统筹城乡发展综合配套改革试验区，对农村土地经营权抵押进行了探索和创新。此间，笔者亦有幸曾参与过部分“两型社会建设”和“综合配套改革试验”的相关课题和研究工作。
此后，2010年7月，人民银行、银监会、证监会和保监会联合下发了《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》，提出要探索推出农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款，在不改变土地集体所有制性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下，探索开展相应的抵押贷款试点，丰富“三农”贷款增信的有效方式和手段。
基于上述政策指引，除武汉、成都和重庆外，海南、云南、湖南、湖北、山东、浙江、安徽、甘肃、福建、广西、江苏省太仓市等多地或出台了专门的农村土地承包经营权抵押政策和试点办法，或虽未出台具体政策和规范性文件，但当地相关部门和金融机构也在进行相关试点、实践和尝试（也包括抵质押登记方式方法的尝试创新）。因此，虽然国务院在2015年底才开始全面推进两权抵押的改革试点的落地，并最终上升到立法的高度，应该说与近十年来各地在中央政策之下的各种试点和尝试的经验和成果的积累分不开。
三、两权抵押贷款试点相关法律问题
根据物权法定原则和《物权法》第一百八十四条规定，“下列财产不得抵押：（一）土地所有权；（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外；……”、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十五条规定，“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。对因此造成的损失，当事人有过错的，应当承担相应的民事责任。”，即除符合条件的荒地外，农村其他土地的承包经营权均不能以抵押的方式进行流转。
《最高人民法院关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》规定，“在审理土地承包经营权流转案件中，要严格执行《物权法》、《农村土地承包法》以及最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律、司法解释的规定，对改变土地集体所有性质、改变土地用途、损害农民土地承包权益的流转行为，要依法确认无效。”等诸多规定，无不强调了对土地承包经营权和宅基地使用权等进行抵押的限制。
然而抵押担保制度是民事基本法律制度之一，根据《宪法》第六十二条和六十七条规定，应由全国人大及其常委会修改和解释。为此，国务院制定的行政法规和相关规范性文件并无突破《物权法》和《担保法》的权限。为此，国务院的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发(2015)45号）明确“涉及被突破的相关法律条款，应提请全国人大常委会授权在试点地区暂停执行。”于是，才有了全国人大常委会的决定，“（在试点地区）暂时调整实施集体所有的耕地使用权、宅基地使用权不得抵押的规定。在防范风险、遵守有关法律法规和农村土地制度改革等政策的基础上，赋予农村承包土地（指耕地）的经营权和农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押融资功能，在农村承包土地的经营权抵押贷款试点地区，允许以农村承包土地的经营权抵押贷款；在农民住房财产权抵押贷款试点地区，允许以农民住房财产抵押贷款。”，并授权国务院予以实施并制定配套制度。
自此，在试点地区进行两权抵押贷款有了明确的法律依据。（之所以单独分析这个问题，是因为有读者朋友向我提及，因此顺带解释一下）
需要注意的是，在新规出台前，部分地方法院在此类抵押相关合同纠纷中，亦认为，“对于农村承包土地的经营权进行抵押虽然没有法律规定，但是根据《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》的相关精神，作为推进农村土地承包经营权流转改革试点确定的城市，原告与被告土地的抵押应当遵守国家政策，双方签订的抵押合同有效，对抵押农村承包土地在流转中产生的收益享有优先受偿权。”（云南省开远市人民法院，(2015)开民二初字第215号《远市农村信用合作联社诉开远市红地果蔬种植专业合作社等金融借款合同纠纷案》）即以判决方式认可该等抵押合同的效力（本处不讨论法院裁判的合法性问题）。当然，在本次新规出台后，试点地区因有明确法律依据而免却争议，但对未列入试点范围的地区，相应抵押是否合法有效，则有待更权威的答案。
四、两权抵押贷款新规核心条文解读
由于住房财产权抵押和承包土地经营权抵押贷款暂行办法所涉及的问题大致相同，除农地抵押办法第四条关于土地公有制原则性宣示、第五条关于两种抵押权人的区分、第十六条和第二十条关于农村产权交易平台的特别规定外，因此两部新规的条文结构大致相同，条文数量亦差不多，前者共24条后者29条。为方便理解，现以农房抵押贷款办法为线索，结合农地抵押办法规定，对其中所涉及的重要内容分项解读如下（为表述方便，各自简称为“农房抵押”和“农地抵押”，为方便阅读，部分行文及表述略随意）。需要注意的是，本次新规一些重要原则、制度安排等，都已在此前国务院的指导意见中有明确规定，因此，要学习理解两部新规，国务院指导意见和《中国人民银行有关负责人就农村“两权”抵押贷款试点相关问题答记者问》（2015年8月24日），是必读文件。
（一）关于立法依据的规定
【条文】农房抵押第1条，农地抵押第1条
【解读】法律依据：本条是本办法的法律依据的规定，明确是基于是国务院的指导意见和全国人大常委会的授权决定。
（二）关于定义的规定
【条文】农房抵押第2条，农地抵押第2条
【解读】
1、农房抵押贷款第2条本条是对住房财产权抵押贷款的定义的规定：
（1）前提： “不改变宅基地归集体所有的性质的所有权性质（《宪法》第十条）”；
（2）抵押物：明确“农民住房财产权”的权利内容（抵押物）是“住房所有权”和“宅基地使用权”，且二者不得分割和分离；
（3）贷款人：贷款人只能是“银行业金融机构”。难怪在新规出台后，互联网金融圈的朋友会说，银行需要什么，国家就可以支持，然而，互联网金融公司需要拓展新业务时需要什么，国家就进行限制，在不少人看来，央妈是银行的亲妈这句话看来并非虚言；
（4）借款人和抵押人：借款人必须是拥有住房且符合条件的“农民”；抵押人：拥有“农民住房所有权及所占宅基地使用权”的“农民”；而农地抵押贷款的借款人和抵押人是“农户”、“经营主体”。
（5）借款人和抵押人是否可以不是同一人？根据本条规定，并未限制抵押人只能为自己借款提供抵押。结合下文（本办法第22条）规定，抵押人和借款人可以不是同一人，这样的话，农房抵押就比较灵活了，只要符合条件，可以相互为对方贷款提供抵押担保更灵活；
（6）问题：“委托贷款”、“债权转让”、“资产证券化”等业务，换言之，尽管在借贷关系下“贷款人”只能是银行，但是不排除最终债权人是其他主体的可能性；
（7）展望：农民所享有的全部财产权利，终将消除因其身份而受限的所谓“保护性规定”，终将打破仅限于向银行提供抵押的限制，实现最终权利自由。对农民而言，没有财产权利的自由，就不会有人身权利的自由，农民就不会最终得到解放。
2、农地抵押贷款
农地抵押贷款定义明确抵押人/借款人还包括“符合条件的承包方农户或农业经营主体”。符合条件的借款人包括家庭承包取得的土地承包经营权和以流转方式获得经营权的经营主体，主要是指根据《土地管理法》、《土地承包法》、《农业法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等规定受让取得承包经营权的承包农户及其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。
（三）关于试点范围的规定
【条文】农房抵押第3条，农地抵押第3条
【解读】农房抵押试点地区的范围，仅限明确的天津市蓟县等59个试点县市区。农地抵押的试点地区包括北京大兴区等232个县市区。
（四）贷款条件
【条文】农房抵押第4条，农地抵押第5-7条
【解读】
1、农房抵押第4条是关于“以农民房地抵押应具备的条件”的规定。对银行办理贷款业务和制定相关业务管理制度和操作手册来说，非常重要。而且这些条件需要“同时具备”。具体说来：
（1）要借款人本人主体适格、征信良好，实操中，银行应调取借款农民的征信；
（2）抵押物清洁且有权属证明，同时未被纳入拆迁范围。对于银行而言，实操中需要借款人提供房屋所有权证和集体土地使用权证，同时，是否还需要向征迁部门确认“房屋未被列入挣钱范围”？
（3）这句话似乎隐含着借款人只能用自己的农房抵押的限制性要求？根据《土地管理法》第六十二条第一款规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”，农民只能拥有一处宅基地。业务操作中，借款人/抵押人还应有其他住房才可以抵押农房。意味着需要借款人提供租房证明或在城镇拥有房产等有其他稳定居所的证明材料。
还需要考虑一个问题，贷款逾期基地使用权被银行处置后，其是否还能以集体成员身份再申请取得宅基地并建房？根据《土地管理法》第六十二条第四款规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”，但如果因贷款逾期银行行使抵押权后，村民丧失宅基地使用权的，理论上，再次申请是没有限制和禁止的。换言之，部分农民是否可以不断申请新的宅基地盖房抵押贷款，然后任由银行对抵押物进行处置？
（4）农民住房所有权依托于宅基地使用权，宅基地的取得须基于集体经济组织成员的农户身份，宅基地的所有权人为集体经济组织，因此，还需要所在的集体组织出具同意，当银行实现抵押权要求处置抵押物时，地随房走。此外，共有人也需要一并书面同意。需要留意的是，农村房屋的共有状况可能往往比城市复杂得多，比如分家与否的区别、分家分户与分家不分户的区别。因此，银行在做农民房产贷前调查文件和操作手册时，还需要对农村状况有更深入的了解，相关细节上还要更细致一些。
2、农房抵押与农地抵押有所区别，除抵押物不同外，还有抵押人不同。农地抵押的抵押人包括农户及其他农业经营主体。与农地抵押而言，因为不同主体对抵押物享有的权利内容不同，因此设定抵押的具体条件和要求也不相同。
（五）借款用途
【条文】农房抵押第5条，农地抵押第8条
【解读】本条是关于贷款用户的规定，原则性规定“优先用于农业生产经营”，但兜底表述为“贷款人认可的合法用途”，也意味着贷款用途没有具体限制。因此，银行在制定农房贷款的规章制度、贷前调查审查等文件时，不需要有太多的限制。当然，不排除监管部门通过专门监督、鼓励引导等措施进行检查等方式进行约束。
（六）抵押率和贷款额度
【条文】农房抵押第6条，农地抵押第9条
【解读】抵押率是指“抵押贷款本息之和与抵押物估价价值之比”。坦率地说，在农村房屋和宅基地没有流转、投资、保值增值等金融功能的情况下，农房的抵押率肯定高不起来。简单的说就是与城镇商品房这样的硬通货不同，这样的房地拿在手里没有价值。农房评估标准和价格怎么确定？即使有后半句所说的“财政贴息、农业保险农房保险等”增信手段的支持，抵押率也不太可能提高。根本上说，限制农民房屋所有权自由流转的权利这个前提不消除，农房抵押贷款的抵押率怎么提高这个问题就不容易解决。
（七）贷款利率标准
【条文】农房抵押第7条，农地抵押第10条
【解读】虽原则性要求参考央行公布的基准利率，但自央行全面放开金融机构贷款利率管制后，银行贷款利率已市场化，这一规定仅供参考意义。当然，银行在制定涉农抵押贷款利率标准时，可能还需要考虑扶农政策等因素有所不同。
（八）贷款期限
【条文】农房抵押第8条，农地抵押第11条
【解读】本条规定并无特别之处。当然，各大行面临的问题还包括考虑农房建筑质量使用寿命等问题，综合考虑贷款期限。至于其他因素，与其他贷款业务需要考虑的问题并无不同。就笔者判断，总体而言，考虑的因素越多，意味着农房抵押贷款的期限一般不会太长。
对农房抵押，主要自主决定。但对农地抵押，则明确鼓励中长期贷款，中长期贷款是指贷款期限为一年以上五年以下的贷款。考虑到农业生产及农地抵押的特殊性，因此期限上予以鼓励，银行在涉及农地抵押贷款产品时应考虑这个因素。当然这也需要人民银行以具体的配套政策予以支持。
（九）抵押物评估
【条文】农房抵押第9条，农地抵押第12条
【解读】评估：抵押贷款需要出具评估报告这是银行的常规动作，也是据以确定贷款金额及匹配抵押率的基本要求。现在，让银行“自评”或“双方协商”方式确定抵押物的价值，估计有难度。而且，专业的评估机构关于农房抵押的评估是否有现成模型和方法，恐怕还是一个未知数。当然，如果在业务比较成熟的地区，以“自评或协商”方式评估的话，可以减轻借款人的贷款成本（评估费用需要借款人承担），这一规定还是有价值，不过可操作性还比较差。
（十）鼓励简化创新，禁止增加其他费用
【条文】农房抵押第10条，农地抵押第13条
【解读】银行产品开发管理：这是一项新的且面对的是相对而言风险能力较差的群体、抵押物变现较差的业务，银行要想在这项业务中赚钱，要尽早开发出适合该项业务的产品、管理、和服务方式，同时还要加强风控，确保业务安全。当然，不少金融机构（包括各类专业贷款机构）熟稔的那些各种服务费、咨询费、管理费收费方式，银行就尽可能不要用在农民身上了。
（十一）抵押登记
【条文】农房抵押第11条，农地抵押第14条
【解读】抵押登记： 根据规定，农房抵押和农地抵押登记部门有所区别，前者是不动产登记机构，在2015年出台《不动产登记暂行条例》及细则后，本条所涉登记部门、登记方式等都算是有清晰的依据了。后者是农业主管部门或政府授权的农村产权流转交易平台。相应地，涉及登记手续、调查程序乃至涉农地项目的尽调工作，都要注意这个规定及区别。在本次新规出台前，前几年各地的农地抵押贷款操作中，登记方式、登记部门不统一、不规范的情况大量存在，比如在两型社会试点地区的武汉，武汉农村综合产权交易所被授权作为武汉农村土地经营权抵押登记的登记机构办理相关登记业务。本次试点的农地抵押登记政策，还是一脉相承的。
（十二）抵押物处置
【条文】农房抵押第12条，农地抵押第15条
【解读】
1、农房抵押。抵押物能否合法地、顺畅地处置，是保障银行权利最终实现的根本问题，因此，本条十分重要。如果抵押物不能转让或流通受限，因此，农房和宅基地的处置变现（实现抵押权、优先受偿权）通道是银行风险控制的重要考量。但是本条规定了一个前提，银行还需要结合试点地区实际情况“配合试点地区政府在保障农民基本居住权”，这可能为实操带来困扰。城镇住房的强制执行中长期受到“唯一住房”问题的牵绊和阻挠，现在农村住房更由于“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的法律规定带来更大的挑战。
同时，要求受让人范围“范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内”的规定，基本将受让人限制在抵押人所在的集体经济组织成员（村民）范围之内，这样的话，处置受让范围受限，变现效果将大打折扣。本条的“原则上”规定，亟需“例外安排”予以明确。那么现在，需要国务院明确一下可以向所在集体组织成员之外转让的具体条件，这可能是盘活整个试点办法的牛鼻子，也是农地抵押融资功能更好实现的核心问题。
2、这是两个办法的核心条文。国务院此前指导意见的原则表述为“在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物，完善抵押物处置措施。”，具体如何保证农户的承包权和住房权，如果没有更细化的政策落地，没有对《土地管理法》和《土地承包法》相关条文的配套调整，则两权抵押贷款的顺利推进还将面临诸多困难。与农房抵押贷款下处置抵押物时需要考虑农民的基本居住权不同，农地抵押就没有“受让人范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内”的限制性规定，主要是因为农地抵押和农房抵押的内容和性质有差异。对农地抵押，可以“采取贷款重组、按序清偿、协议转让、交易平台挂牌再流转等多种方式处置”。
（十三）农村产权流转交易平台
【条文】农地抵押第16条
【解读】这是农地抵押特有的问题。根据2015年1月22日国务院办公厅关《于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（国办发〔2014〕71号，）规定，“农村产权流转交易市场是为各类农村产权依法流转交易提供服务的平台，包括现有的农村土地承包经营权流转服务中心、农村集体资产管理交易中心、林权管理服务中心和林业产权交易所，以及各地探索建立的其他形式农村产权流转交易市场。”，“农村产权流转交易市场是政府主导、服务“三农”的非盈利性机构，可以是事业法人，也可以是企业法人。”这将是将来农地登记、处置、流转的核心平台。应予以充分关注。
（十四）确权登记
【条文】农房抵押第13条，农地抵押第17条
【解读】配套工作任务落到了地方政府身上。首先要确保试点地区所有农房和宅基地的确权登记在册，其次还要做好土地基准价、评估及处置等配套安排。操作上，地方政府要与银行等机构联合制定相关方案。以解决银行的后顾之忧，建立稳定的市场预期，同时，也是银行建立农房抵押贷款相关制度和操作办法的基础。操作中，可以考虑各省银行业主管部协同地方政府和银行的当地分行，协商一致后，形成所在省区域的指导性意见，县市区政府落地即可。
（十五）风险补偿基金
【条文】农房抵押第14条，农地抵押第18条
【解读】风险保障制度旨在解决借款人和抵押人的后顾之忧，也就是在打消银行的顾虑。我们难以想象银行通过法律程序将村民提供的抵押物进行处置的措施如何实现，因此，试点地区可能考虑牵头组织农民设立风险准备金，当农民贷款出现风险时，能够确保农民基本居住权益。风险补偿基金的资金来源、管理、运作、支付等，都需要地方政府多开动脑经。此外，本条规定的贴息政策，以政府补贴方式增强银行放贷积极性。
（十六）政府性担保及增信措施
【条文】农房抵押第15条，农地抵押第19条
【解读】政府增信：上一个条文是政府为农民的风险兜底和对银行的补贴激励，本条涉及到的则是涉农金融中一个很重要的问题，即政府设立专司农民贷款融资相关业务的信用业务。操作方式是否是这样？——包括农民的每笔抵押贷款都需要附加一个政府性担保公司担保文件，借款农民为此支付一笔担保费用，或者以政府补贴方式进行。同时，还可以结合地方情况，就特别的贷款用途、特别的项目情况，有针对性的提供增信并对贷款使用进行指导、监管和跟踪，以引导银行贷款资金流向和用途。
此外，由于农地产权流转的核心流贷是产权交易平台，因此对农地抵押而言，还鼓励产权交易平台为银行贷款提供增信。
（十七）农地抵押下农业部门配套工作
【条文】农地抵押第20条
【解读】农地抵押需要农业主管部门集中进行组织和协调，下一步各个地区的农业主管部门要尽快明确鉴证评估、交易平台及处置的政策细则。
（十八）人民银行再贷款支持
【条文】农房抵押第16条，农地抵押第21条
央行再贷款支持：再贷款是指央行为实现特定货币政策目标而对金融机构发放的贷款。本条意思是明确央行的职责，即央行分支机构对涉农房抵押贷款的银行提供流动性支持，增强当地银行积极性。
（十九）银监会政策支持
【条文】农房抵押第17条，农地抵押第22条
【解读】银监部门政策支持：银监部门作为银行开展农房抵押贷款的直接业务指导和监管部门，本条要求银监部门在业务操作管理等方面，为银行提供支持。
（二十）保监会政策支持
【条文】农房抵押第18条，农地抵押第23条
【解读】保监部门政策支持：保监会要鼓励保险公司丰富产品线，尽快推出符合本办法宗旨和要求的涉农保险产品，以及涉农房农地的保险产品。对贷款银行而言，如同政府性担保公司和交易平台担保的增信一样，这也是一个很重要的增信安排。
（二十一）综合监管及其他规定
1、试点地区试点工作小组业务管理
【条文】农房抵押第19条，农地抵押第24条
【解读】协调跟踪管理。
2、人民银行和银监会之分支机构监管
【条文】农房抵押第20条，农地抵押第25条
【解读】人民银行检测管理：对监管部门的管理性要求，银行和农民都不需要太关注本条。但银行恐怕会涉及到一个阶段后向监管部门报数的问题（可能只需要it系统升级就可以了），所以也需要大致了解一下。
3、银行据此制定相应管理制度和是手写则，并抄报监管部门
【条文】农房抵押第21条，农地抵押第26条
【解读】银行的政策落地：银行制定农房抵押管理办法（对借款人）、管理制度（对内部）、及操作实施细则（对业务人员），还需要根据本办法，地方具体政策和配套措施结合本行的办法和细则，制定方便执行的操作手册。同时，在总行和分行层面，需要组织专分支机构及相关部门人员组织专门培训。
4、以两权为他人抵押担保的，参照适用
【条文】农房抵押第22条，农地抵押第27条
【解读】农民以农房农地为他人提供抵押担保：如前文讨论，本办法主要是针对借款人以自己所有的农村房地抵押贷款的情形，且本办法对以房地为他人办理抵押担保并未限制和禁止，而本条的规定旨在明确，为他人贷款担保时的依据等问题。
5、解释与施行
【条文】农房抵押第23-24条，农地抵押第28-29条
【解读】两个办法的发布时间应是2016年3月中旬，公开的时间是2016年3月24日，我们看到文件就开始施行了，所以学习要抓紧呢。
五、附：农地抵押贷款与农房抵押贷款办法逐条对照版
序号与说明 | 《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》(农地抵押) | 《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》(农房抵押) |
1 立法依据 | 第一条 为依法稳妥规范推进农村承包土地的经营权抵押贷款试点，加大金融对“三农”的有效支持，保护借贷当事人合法权益，根据《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号）和《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》等政策规定，制定本办法。 | 第一条 为依法稳妥规范推进农民住房财产权抵押贷款试点，加大金融对“三农”的有效支持，保护借贷当事人合法权益，根据《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号）和《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》等政策规定，制定本办法。 |
2 定义 | 第二条 本办法所称农村承包土地的经营权抵押贷款，是指以承包土地的经营权作抵押、由银行业金融机构（以下称贷款人）向符合条件的承包方农户或农业经营主体发放的、在约定期限内还本付息的贷款。 | 第二条 本办法所称农民住房财产权抵押贷款，是指在不改变宅基地所有权性质的前提下，以农民住房所有权及所占宅基地使用权作为抵押、由银行业金融机构（以下称贷款人）向符合条件的农民住房所有人（以下称借款人）发放的、在约定期限内还本付息的贷款。 |
3 范围 | 第三条 本办法所称试点地区是指《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》明确授权开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点的县（市、区）。 | 第三条 本办法所称试点地区是指《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》明确授权开展农民住房财产权抵押贷款试点的县（市、区）。 |
农地抵押特别要求 | 第四条 农村承包土地的经营权抵押贷款试点坚持不改变土地公有制性质、不突破耕地红线、不损害农民利益、不层层下达规模指标。 | —— |
4 借款人及抵押贷款条件 | 第六条 通过家庭承包方式取得土地承包经营权的农户以其获得的土地经营权作抵押申请贷款的，应同时符合以下条件： （一）具有完全民事行为能力，无不良信用记录； （二）用于抵押的承包土地没有权属争议； （三）依法拥有县级以上人民政府或政府相关主管部门颁发的土地承包经营权证； （四）承包方已明确告知发包方承包土地的抵押事宜。 第七条 通过合法流转方式获得承包土地的经营权的农业经营主体申请贷款的，应同时符合以下条件： （一）具备农业生产经营管理能力，无不良信用记录； （二）用于抵押的承包土地没有权属争议； （三）已经与承包方或者经承包方书面委托的组织或个人签订了合法有效的经营权流转合同，或依流转合同取得了土地经营权权属确认证明，并已按合同约定方式支付了土地租金； （四）承包方同意承包土地的经营权可用于抵押及合法再流转； （五）承包方已明确告知发包方承包土地的抵押事宜。 | 第四条 借款人以农民住房所有权及所占宅基地使用权作抵押申请贷款的，应同时符合以下条件： （一）具有完全民事行为能力，无不良信用记录； （二）用于抵押的房屋所有权及宅基地使用权没有权属争议，依法拥有政府相关主管部门颁发的权属证明，未列入征地拆迁范围； （三）除用于抵押的农民住房外，借款人应有其他长期稳定居住场所，并能够提供相关证明材料； （四）所在的集体经济组织书面同意宅基地使用权随农民住房一并抵押及处置。 以共有农民住房抵押的，还应当取得其他共有人的书面同意。 |
5 借款用途 | 第八条 借款人获得的承包土地经营权抵押贷款，应主要用于农业生产经营等贷款人认可的合法用途。 | 第五条 借款人获得的农民住房财产权抵押贷款，应当优先用于农业生产经营等贷款人认可的合法用途。 |
6 抵押率和贷款额度 | 第九条 贷款人应当统筹考虑借款人信用状况、借款需求与偿还能力、承包土地经营权价值及流转方式等因素，合理自主确定承包土地的经营权抵押贷款抵押率和实际贷款额度。鼓励贷款人对诚实守信、有财政贴息或农业保险等增信手段支持的借款人，适当提高贷款抵押率。 | 第六条 贷款人应当统筹考虑借款人信用状况、借款需求与偿还能力、用于抵押的房屋所有权及宅基地使用权价值等因素，合理自主确定农民住房财产权抵押贷款抵押率和实际贷款额度。鼓励贷款人对诚实守信、有财政贴息、农业保险或农民住房保险等增信手段支持的借款人，适当提高贷款抵押率。 |
7 利率标准 | 第十条 贷款人应参考人民银行公布的同期同档次基准利率，结合借款人的实际情况合理自主确定承包土地的经营权抵押贷款的利率。 | 第七条 贷款人应参考人民银行公布的同期同档次基准利率，结合借款人的实际情况合理自主确定农民住房财产权抵押贷款的利率。 |
8 贷款期限 | 第十一条 贷款人应综合考虑承包土地经营权可抵押期限、贷款用途、贷款风险、土地流转期内租金支付方式等因素合理自主确定贷款期限。鼓励贷款人在农村承包土地的经营权剩余使用期限内发放中长期贷款，有效增加农业生产的中长期信贷投入。 | 第八条 贷款人应综合考虑借款人的年龄、贷款金额、贷款用途、还款能力和用于抵押的农民住房及宅基地状况等因素合理自主确定贷款期限。 |
9 抵押物评估 | 第十二条借贷双方可采取委托第三方评估机构评估、贷款人自评估或者借贷双方协商等方式，公平、公正、客观、合理确定农村土地经营权价值。 | 第九条 借贷双方可采取委托第三方房地产评估机构评估、贷款人自评估或者双方协商等方式，公平、公正、客观地确定房屋所有权及宅基地使用权价值。 |
10 鼓励简化创新，禁止增加其他费用 | 第十三条 鼓励贷款人因地制宜，针对借款人需求积极创新信贷产品和服务方式，简化贷款手续，加强贷款风险控制，全面提高贷款服务质量和效率。在承包土地的经营权抵押合同约定的贷款利率之外不得另外或变相增加其他借款费用。 | 第十条 鼓励贷款人因地制宜，针对借款人需求积极创新信贷产品和服务方式，简化贷款手续，加强贷款风险控制，全面提高贷款服务质量和效率。在农民住房财产权抵押合同约定的贷款利率之外不得另外或变相增加其它借款费用。 |
11 抵押登记 | 第十四条 借贷双方要按试点地区规定，在试点地区农业主管部门或试点地区政府授权的农村产权流转交易平台办理承包土地的经营权抵押登记。受理抵押登记的部门应当对用于抵押的承包土地的经营权权属进行审核、公示。 | 第十一条 借贷双方要按试点地区规定，在试点地区政府确定的不动产登记机构办理房屋所有权及宅基地使用权抵押登记。 |
12 抵押物处置 | 第十五条 因借款人不履行到期债务，或者按借贷双方约定的情形需要依法行使抵押权的，贷款人可依法采取贷款重组、按序清偿、协议转让、交易平台挂牌再流转等多种方式处置抵押物，抵押物处置收益应由贷款人优先受偿。 | 第十二条因借款人不履行到期债务，或者按借贷双方约定的情形需要依法行使抵押权的，贷款人应当结合试点地区实际情况，配合试点地区政府在保障农民基本居住权的前提下，通过贷款重组、按序清偿、房产变卖或拍卖等多种方式处置抵押物，抵押物处置收益应由贷款人优先受偿。变卖或拍卖抵押的农民住房，受让人范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。 |
13 农村产权流转交易平台 | 第十六条 试点地区政府要依托公共资源管理平台，推进建立县（区）、乡（镇、街道）等多级联网的农村产权流转交易平台，建立承包土地的经营权抵押、流转、评估和处置的专业化服务机制，完善承包土地的经营权价值评估体系，推动承包土地的经营权流转交易公开、公正、规范运行。 | —— |
14 确权登记是基础 | 第十七条 试点地区政府要加快推进行政辖区内农村土地承包经营权确权登记颁证，鼓励探索通过合同鉴证、登记颁证等方式对流转取得的农村承包土地的经营权进行权属确认。 | 第十三条 试点地区政府要加快推进行政辖区内房屋所有权及宅基地使用权调查确权登记颁证工作，积极组织做好集体建设用地基准地价制定、价值评估、抵押物处置机制等配套工作。 |
15 风险补偿基金 | 第十八条 鼓励试点地区政府设立农村承包土地的经营权抵押贷款风险补偿基金，用于分担地震、冰雹、严重旱涝等不可抗力造成的贷款损失，或根据地方财力对农村承包土地的经营权抵押贷款给予适当贴息，增强贷款人放贷激励。 | 第十四条 鼓励试点地区政府设立农民住房财产权抵押贷款风险补偿基金，用于分担自然灾害等不可抗力造成的贷款损失和保障抵押物处置期间农民基本居住权益，或根据地方财力对农民住房财产权抵押贷款给予适当贴息，增强贷款人放贷激励。 |
16 政府性担保及增信 | 第十九条 鼓励试点地区通过政府性担保公司提供担保、农村产权交易平台提供担保等多种方式，为农村承包土地的经营权抵押贷款主体融资增信。 | 第十五条 鼓励试点地区通过政府性担保公司提供担保的方式，为农民住房财产权抵押贷款主体融资增信。 |
17 农业部门配套工作 | 第二十条 试点地区农业主管部门要组织做好流转合同鉴证评估、农村产权交易平台搭建、承包土地的经营权价值评估、抵押物处置等配套工作。 | —— |
18 人民银行再贷款支持 | 第二十一条 试点地区人民银行分支机构对开展农村承包土地的经营权抵押贷款业务取得良好效果的贷款人加大支农再贷款支持力度。 | 第十六条 试点地区人民银行分支机构要对开展农民住房财产权抵押贷款业务取得良好效果的贷款人加大支农再贷款支持力度。 |
19 银监会政策支持 | 第二十二条 银行业监督管理机构要统筹研究，合理确定承包土地经营权抵押贷款的风险权重、资本计提、贷款分类等方面的计算规则和激励政策，支持贷款人开展承包土地的经营权抵押贷款业务。 | 第十七条 银行业监督管理机构要统筹研究，合理确定农民住房财产权抵押贷款的风险权重、资本计提、贷款分类等方面的计算规则和激励政策，支持金融机构开展农民住房财产权抵押贷款业务。 |
20 保监会政策支持 | 第二十三条保险监督管理机构要加快完善农业保险政策，积极扩大试点地区农业保险品种和覆盖范围。通过探索开展农村承包土地的经营权抵押贷款保证保险业务等多种方式，为借款人提供增信支持。 | 第十八条 保险监督管理机构要加快完善农业保险和农民住房保险政策，通过探索开展农民住房财产权抵押贷款保证保险业务等多种方式，为借款人提供增信支持。 |
21-1 试点地区试点工作小组业务管理 | 第二十四条 各试点地区试点工作小组要加强统筹协调，靠实职责分工，扎实做好辖内试点组织实施、跟踪指导和总结评估。试点期间各省（区、市）年末形成年度试点总结报告，要于每年1月底前（遇节假日顺延）以省级人民政府名义送试点指导小组。 | 第十九条各试点地区试点工作小组要加强统筹协调，靠实职责分工，扎实做好辖内试点组织实施、跟踪指导和总结评估。试点期间各省年末形成年度试点总结报告，要于每年1月底前（遇节假日顺延）以省级人民政府名义送试点指导小组。 |
21-2 人民银行和银监会之分支机构监管 | 第二十五条 人民银行分支机构会同银行业监督管理机构等部门加强试点监测、业务指导和评估总结。试点县（市、区）应提交季度总结报告和政策建议，由人民银行副省级城市中心支行以上分支机构会同银监局汇总，于季后20个工作日内报送试点指导小组办公室，印送试点指导小组各成员单位。 | 第二十条 人民银行分支机构会同银行业监督管理机构等部门加强试点监测、业务指导和评估总结。试点县（市、区）应提交季度总结报告和政策建议，由人民银行副省级城市中心支行以上分支机构会同银监局汇总于季后20个工作日内报送试点指导小组办公室，印送指导小组各成员单位。 |
21-3 银行据此制定相应管理制度和是手写则，并抄报监管部门 | 第二十六条 各银行业金融机构可根据本办法有关规定制定农村承包土地的经营权抵押贷款业务管理制度及实施细则，并抄报人民银行和银行业监督管理机构。 | 第二十一条各银行业金融机构可根据本办法有关规定制定农民住房财产权抵押贷款管理制度及实施细则，并抄报人民银行和银行业监督管理机构。 |
21-4 以两权为他人抵押担保的，参照适用 | 第二十七条 对于以承包土地的经营权为他人贷款提供担保的以及没有承包到户的农村集体土地（指耕地）的经营权用于抵押的，可参照本办法执行。 | 第二十二条 对于以农民住房财产权为他人贷款提供担保的，可参照本办法执行。 |
21-5 解释权 | 第二十八条 本办法由人民银行、银监会会同试点指导小组相关成员单位负责解释。 | 第二十三条 本办法由人民银行、银监会会同试点指导小组相关成员单位负责解释。 |
21-6 施行日 | 第二十九条 本办法自发布之日起施行。 | 第二十四条本办法自发布之日起施行。 |
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（全文完）
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